(Caracas, 06.10.2022. Agenda Estado de Derecho / Por Edward Jesús Pérez). En junio de 2022, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (“TEDH”) emitió sentencia al caso Ecodefence y otras vs. Rusia (en lo sucesivo el caso “Ecodefence”). En este caso se determinó la responsabilidad internacional de Rusia por la aplicación de una Ley de Agentes Extranjeros (“Foreign Agents Act”) en perjuicio de organizaciones no gubernamentales (“ONGs”) en Rusia.
Este artículo busca contribuir a las recientes publicaciones de este blog en las que se hace referencia al impacto que normas similares pueden tener y están teniendo en Venezuela y en Nicaragua. En Cuba se encuentra criminalizada la recepción de financiamiento independiente. Se destaca que en El Salvador también se ha propuesto una norma similar.
La Ley de Agentes Extranjeros de Rusia
El caso Ecodefence analizó el impacto que la Ley de Agentes Extranjeros tuvo sobre decenas de ONGs en Rusia. Los mandatos de las organizaciones afectadas variaban desde el activismo ambiental, artes y cultura, educación, asuntos humanitarios y derechos humanos. Conforme al texto legislativo, dicha ley exigía a cualquier organización que participara en “actividades políticas” que hubiere recibido “fondos extranjeros” que se registrara como “agente extranjero”.
Entre los impactos descritos están la imposición de multas, el aumento de costos administrativos, restricciones para ejercer algunas actividades e incluso procesos penales en contra de directivos. Las organizaciones fueron objeto de mayor fiscalización por el Estado e incluso disoluciones. Muchas organizaciones cerraron voluntariamente para evitar nuevas sanciones.
El TEDH determinó la responsabilidad de Rusia porque la aplicación de dicha norma era incompatible con el Convenio Europeo de Derechos Humanos. El Tribunal denota el carácter autoaplicativo de la norma, en el sentido que la mera ley requería un cambio de conducta de las ONGs y el riesgo de ser perseguido. Por ello, procedió a analizarlo a través de un test de proporcionalidad.
El alcance de la ley era imprevisible
En primer lugar, el TEDH determinó que la norma no cumplía con el principio de legalidad. Al respecto, consideró que:
- El término “actividad política” es vago y su aplicación imprevisible. En Rusia se interpretó hasta el punto de que abarcó actividades de campos ambientales, culturales y sociales (párr. 96). Además, se aplicó a actividades no solo realizadas por la organización sino también aquellas de sus integrantes (párr. 101). Incluso se aplicó a actividades que la propia ley consideraba que no eran “actividad política” (párr. 104).
- El término “fondos extranjeros” era igualmente imprevisible. Rusia lo aplicó de forma tal que abarcaba cualquier tipo de desembolso a las organizaciones o a sus integrantes, con independencia de que tuviere una finalidad política (párr. 108). Incluso si se recibían fondos de otra organización rusa que a su vez recibía fondos extranjeros calificaban como tales. (párr. 109)
La categoría de “agentes extranjeros” era arbitraria
En segundo lugar, si bien el TEDH consideró que el planteamiento de Rusia bajo el cual el fin que deseaba alcanzar la norma era una mayor transparencia (párr. 122), el Tribunal estimó que dicha norma no supera el test de necesidad en una sociedad democrática. Al respecto, señaló que:
- Crear una categoría especial para “agentes extranjeros”, en la que se generaba una presunción virtualmente irrefutable de que la entidad extranjera tenía control sobre el agente extranjero, era estigmatizante (párr. 136);
- Crear esa categoría especial era innecesario dado que ya existían antes de la Ley en cuestión normas para regular a organizaciones no comerciales. Esta Ley se creó, entonces, para distinguir a entidades no comerciales que recibían fondos extranjeros de aquellas que no lo hacían. Esta distinción que no tenía una justificación razonable, en cambio, tuvo un impacto en la capacidad de acción de aquellas frente a instituciones estatales, que se distanciaron de cualquier entidad catalogada como “agente extranjero”. Incluso eventualmente se prohibió cualquier tipo de involucramiento de un “agente extranjero” en cualquier forma de elección o función de monitoreo público. Por lo tanto, generó un impacto al derecho a participar en la vida pública (párr. 146).
- El aumento de fiscalización fue desproporcionadamente innecesario. Se exigían más reportes a las organizaciones (hasta 4 reportes al año), auditorías anuales, lo cual acarrea costos adicionales importantes.
El rol de las ONGs en una sociedad democrática
El TEDH reconoce que, si bien es legítimo monitorear las operaciones financieras para prevenir el lavado dinero y el financiamiento del terrorismo, la habilidad de las organizaciones de solicitar, recibir y usar fondos para promover y defender su causa es inherente a la libre asociación (párr. 165).
Por lo tanto, no es justificable una presunción de que una organización que recibe fondos extranjeros pone en peligro los intereses políticos y económicos del Estado (párr. 166). Las organizaciones deben ser libres de buscar y recibir fondos de una variedad de fuentes, y la diversidad de esas fuentes favorece la independencia de las mismas organizaciones en una sociedad democrática, concluye el TEDH (párr. 169).
Con base en ello, el TEDH estimó que imponer a las organizaciones la dicotomía de elegir entre obtener financiamiento extranjero o solicitar financiamiento local es incompatible con el derecho internacional. Esta conclusión se vio agravada por la falta de oportunidades reales de acceder a fondos en Rusia (párrs. 169 a 172).
Oportunidades para América Latina a partir del fallo
El fallo fortalece un limitado corpus juris de derecho internacional para la protección de ONGs en casos de esta naturaleza a través del derecho a la libre asociación. Se une a las medidas provisionales que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha dictado a favor de integrantes de CENIDH-CPDH en Nicaragua, donde se cuestionó como la Regulación de Agentes Extranjeros generaba un clima hostil contra ONGs; y al pronunciamiento de varios procedimientos especiales de Naciones Unidas respecto al Proyecto de Ley de Cooperación Internacional de Venezuela donde se determinó que “obstaría gravemente al libre y pleno ejercicio del derecho a la libertad de asociación”. Existe una comunicación similar por los mismos procedimientos especiales respecto a El Salvador.
Más allá de eso, la sentencia Ecodefence sí crea una ruta de litigio ante la eventual aplicación de la norma. Así:
- El TEDH tiene competencia sobre personas jurídicas, a diferencia de lo que ocurre en otros sistemas de protección de derechos humanos. Sin embargo, reconoce que los directivos y trabajadores de las organizaciones pueden igualmente ser víctimas. Por lo tanto, ante el Sistema Interamericano y el Sistema Universal, las víctimas tendrían que ser los directivos y trabajadores de las ONGs (Ver análisis en Granier, en términos similares).
- Las problemáticas sobre el “principio de legalidad” discutidas son comunes a los casos latinoamericanos. La vaguedad de los conceptos tales como “agentes extranjeros”, “actividad política” y “fondos extranjeros” es similar a todas las legislaciones latinoamericanas que afectan a las ONGs.
- El derecho a la libre asociación está reconocido en términos similares en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por lo que los argumentos son razonablemente importables. Se abre una oportunidad de litigio para avanzar el derecho a defender derechos.
- La documentación del impacto práctico que tuvo la Ley, de forma individualizada, es crucial. Esto, con independencia de que la organización haya sido objeto de una sanción o fiscalización específica.
Con estos aspectos claves en mente, se genera una oportunidad de litigio clara para la sociedad civil latinoamericana. El derecho a recibir financiamiento extranjero para las ONGs encuentra un asidero en el derecho internacional, y mecanismos como la CIDH y la Corte IDH pueden conocer y resolver casos individuales sobre los impactos que dichas legislaciones generen sobre su libertad de asociación.
